L’esito di uno studio richiesto dalla Commissione Europea su dieci opere finanziate dalla Ue: pessima governance, pessimo management. I voti più bassi in assoluto
Linea 1
Bruxelles – La linea 1 della metropolitana di Napoli è un progetto strategico, con potenziali benefici per l’innalzamento della qualità della vita dei cittadini dell’area metropolitana e di tutti i residenti in Campania. Tuttavia, è gestito talmente male e tali sono le carenze di management che solo il contesto in cui è inserito ne ha evitato il fallimento completo.
Per la maggior parte dei napoletani si tratta di ovvietà, che ora però sono certificate da uno studio pubblicato ieri e condotto dal Centro per gli Studi Industriali in partnership e collaborazione con tre aziende specializzate in consulenza, la danese Randoll, l’olandese Significance e l’italiana TPLAN. L’analisi, commissionata dalla Commissione europea per verificare l’impatto dei programmi di finanziamento comunitari sulle infrastrutture, è una valutazione ex post di dieci tra le principali opere realizzate in Europa tra il 2000 e il 2013 e finanziate dall’Unione Europea.
La bassa qualità del servizio offerto
La costruzione e la gestione della linea 1 tra piazza Vanvitelli e Dante (la prima tratta, ndr) è uno dei progetti presi in considerazione e valutato tra quelli potenzialmente più utili. È pertinente con il territorio e coerente con lo spazio economico e ambientale in cui è inserito. I punteggi sono, infatti, elevatissimi sulla coerenza progettuale, sull’impatto ambientale, sui benefici per i cittadini più deboli, persino sulle tempistiche effettive di realizzazione. La bassa qualità del servizio offerto in questi anni è però un macigno che limita l’impatto sull’economia e sulla qualità della vita degli abitanti. I problemi riguardano la governance sulla gestione del servizio e la capacità manageriale che ovviamente incidono su efficacia ed efficienza dell’opera. Dove per governance si intende il regolatore, cioè il Comune, e per management il suo braccio operativo, ovvero l’Anm. Per entrambe l’analisi è impietosa: in assoluto ottengono i punteggi più bassi e gli unici negativi tra le dieci infrastrutture prese in considerazione.
I voti da meno cinque a più cinque
Ma andiamo con ordine e cominciamo dalla valutazione finale dei progetti basata su cinque criteri – pertinenza, coerenza, efficacia, efficienza e valore aggiunto dell’UE – attraverso un uso coerente di analisi retrospettiva e analisi qualitativa. Nel dettaglio, questo il giudizio sui principali indicatori rispetto alla metropolitana 1 di Napoli. Il voto per ogni indicatore è compreso in una scala tra -5 (valutazione minima) e 5 (valutazione massima).
Rilevanza rispetto alle reali necessità e coerenza rispetto alle priorità: 5
Il progetto è stato rilevante per il contesto in quanto ha affrontato problemi annosi di mobilità e congestione nella città di Napoli. Il progetto faceva parte di una più ampia politica dei trasporti adottata dai governi regionale e comunale.
Allineamento con priorità nazionali. L’analisi dei dieci progetti conferma che la maggior parte dei progetti di case study sono stati sviluppati come parte di programmi più ampi e quindi erano inseriti in piani di sviluppo locali, regionali, nazionali o addirittura internazionali. La metropolitana di Napoli era prevista dal piano di trasporto urbano locale del 1997 ed è stata anche al centro di una strategia di mobilità sostenibile e di sviluppo territoriale a livello regionale. Le stazioni, costruite secondo elevati criteri architettonici ed estetici, comprese le opere d’arte contemporanea sia all’interno che all’esterno delle stazioni, facevano parte di questa più ampia strategia.
Coerenza: 5
Il progetto è coerente con altri investimenti nel settore dei trasporti, progetti volti a creare sinergie tra le modalità di trasporto locali esistenti e tra le infrastrutture di mobilità locali e quelle nazionali (cioè la rete ferroviaria ad alta velocità).
Efficacia: 3
La metropolitana 1 ha parzialmente raggiunto i suoi obiettivi poiché fornisce un’alternativa alle auto private e al sovraffollato trasporto di superficie. D’altra parte, la qualità del servizio è scarsa e deve essere migliorata in termini di frequenza e affidabilità.
L’affidabilità, scrivono i ricercatori, era uno dei principali risultati attesi dal completamento della linea ma a Napoli questo fattore è influenzato negativamente dall’attuale mancanza di treni, che spesso causa ritardi e lunghi tempi di attesa per gli utenti.
Efficienza: 3
Secondo la ricerca, il progetto offre un buon rapporto qualità-prezzo dal punto di vista socio-economico, nel senso di apprezzabili benefici rispetto ai costi. Restano aperte tutte le incognite dovute alla difficile situazione finanziaria del fornitore di servizi che può danneggiare l’efficienza del progetto in futuro.
Valore aggiunto dei finanziamenti europei, 3
Il valore aggiunto dell’UE può essere visto in relazione all’intera linea 1 della metropolitana: l’UE ha sostenuto il comune di Napoli nel raggiungimento degli obiettivi di mobilità sostenibile fin dagli anni ’70 e il sostegno dell’UE rimane fondamentale per lo sviluppo futuro. Tuttavia, per la realizzazione della Metro 1, il ruolo dell’UE è stato piuttosto limitato anche considerando che la decisione di finanziamento è stata presa quando il progetto era già in fase di attuazione. I fondi comunitari messi a disposizione dal Fesr (Fondo europeo di sviluppo Regionale) sulla programmazione 2000-2006 ammontano a 44 milioni di euro su un costo dell’opera nella tratta Vanvitelli – Dante pari a 474 milioni di euro.
Oltre ai criteri citati, lo studio ha preso in considerazione i sei fattori che hanno determinato la valutazione finale dei progetti. E qui la metropolitana di Napoli ne esce malconcia. Perché nella governance e nella gestione manageriale dell’opera ottiene il punteggio più negativo in assoluto, -5 (e ovviamente anche in comparazione con gli altri nove progetti, tutti ampiamente positivi in queste due aree). Inoltre ottiene un punteggio molto negativo, -3, nella capacità di previsione. Il progetto non è deragliato, scrivono i ricercatori, solo perché il contesto era ampiamente favorevole.
Ecco il dettaglio punto per punto:
Relazione con il contesto: 5
Il contesto in cui è stato sviluppato il progetto era altamente favorevole e appropriato, nel senso che gli impatti previsti non erano solo alla portata, ma erano percepiti come bisogni urgenti sia dai cittadini che dalle istituzioni locali. Per quanto riguarda il futuro, sono ora in atto azioni concrete per risolvere l’attuale penuria di treni. Come tale, il rapporto del progetto con il contesto dovrebbe rimanere positivo.
Processo di selezione delle priorità: 5
La fase di selezione ha dato un contributo positivo alla performance del progetto. La logica sottostante del processo di selezione era di massimizzare i benefici sociali (ad esempio, migliorare i servizi di trasporto il prima possibile).
Design del progetto: 4
Progettato per affrontare i due problemi principali della città in materia di esigenze di trasporto e degrado urbano, la progettazione dell’opera è stata tecnicamente complessa e ha attirato sia lodi che critiche. Le “stazioni dell’arte” sono state progettate da famosi ingegneri e architetti, spesso utilizzando standard e tecnologie molto sofisticati. I lavoro di scavo hanno incontrato problematiche legate all’archeologia e alle caratteristiche del suolo che però sono stati superati. Le critiche riguardano principalmente i costi.
IL PESCE PUZZA DALLA TESTA
Capacità di previsione: -3
Le previsioni sull’esercizio della linea sono state condizionate da un eccesso di ottimismo rispetto alla reale domanda di trasporto. Hanno influito negativamente anche alcuni aspetti strategici della gestione del progetto nella fase operativa, in particolare la difficoltà di garantire le condizioni per una corretta gestione del servizio.
Struttura della governance: -5 (il più basso di tutti)
L’analisi fatta mostra che la complessa struttura di governance rimane un fattore negativo chiave della performance.
In progetti come quello della metro 1 di Napoli a cui partecipa un numero elevato di portatori di interesse, le capacità di cooperazione, di comunicazione e di chiara ripartizione dei compiti – soprattutto in termini di responsabilità di finanziamento – sono determinanti per il successo. Non è stato il caso di Napoli, «dove le attuali disposizioni di governance non sono state in grado di coordinare le azioni rimaste frammentate e gli interessi spesso conflittuali delle molte istituzioni e parti interessate coinvolte».
Una differenza cruciale rispetto ad altri progetti è stata la mancanza di chiara divisione delle responsabilità tra la costruzione dell’infrastrutture e la gestione operativa del servizio di trasporto. Motivo per cui si sono verificate inefficienze nel coordinamento generale. Probabilmente, suggerisce il rapporto, «una più efficace struttura di governance, basata su appropriati meccanismi di incentivazione che collegano la costruzione con la fase operativa del servizio, avrebbe potuto avere disallineamenti limitati (in termini di tempo e budget) tra investimenti in infrastrutture fisse e quelli necessari per fornire il servizio di trasporto».
«Al contrario di Napoli, nel progetto di modernizzazione di un tratto ferroviario in Slovacchia e nel collegamento ferroviario con l’aeroporto di Varsavia, le operazioni di manutenzione e assistenza sono state gestite dal gestore dell’infrastruttura ferroviaria e le strutture di governance in questi casi sono state più efficaci».
Capacità manageriale: -5 (il peggiore di tutti)
La scarsa capacità manageriale è uno dei principali fattori negativi del progetto metropolitana di Napoli. Lo studio suggerisce che solo il contesto favorevole e delle buone precondizioni fatte ex ante hanno evitato il completo fallimento del progetto a causa dei determinanti negativi.
A Napoli, per fare un esempio concreto, non sono state attuate tempestivamente azioni efficaci per affrontare la progressiva riduzione dei fondi dovuta alla crisi e per risolvere i problemi finanziari del fornitore di servizi derivanti da problemi di gestione interna e fattori esterni all’azienda (ad esempio le difficoltà finanziarie del Comune e la crisi stessa).
Nell’insieme, lo studio dimostra che i principali progetti di trasporto possono contribuire positivamente all’aumento dell’efficienza dei trasporti all’interno delle regioni dell’Unione europea, sostenendo il passaggio a una mobilità urbana più pulita e facilitando i collegamenti di trasporto transfrontalieri. Perché questi progetti abbiano successo, due fattori sono critici: una solida capacità di previsione che guida il processo di progettazione e selezione del progetto e un’eccellente capacità manageriale per mantenere il progetto in carreggiata. Se il primo fattore era assicurato dal lavoro fatto negli anni Novanta, a Napoli il secondo è del tutto mancato.
